NOTÍCIA REGULATÓRIA - COMUNICAÇÃO AUDIOVISUAL SOB DEMANDA

NOTÍCIA REGULATÓRIA - COMUNICAÇÃO AUDIOVISUAL SOB DEMANDA

A Ancine está pedindo contribuições para uma Consulta Pública sobre VoD (vídeo sob demanda) que atualmente não tem regulamentação no Brasil. Vários países europeus já estabeleceram essa regulamentação e outros estão em processo. 

Os documentos básicos dessa consulta estão em anexo e a consulta se encerra na próxima quarta-feira dia 22/03/2017.

Como o tempo está escasso para as contribuições, na segunda-feira, dia 20/03/2017, nos colocaremos na rede um texto como contribuição à Consulta e as entidades ou pessoas físicas que quiserem aderir e subscrever poderão nos dar esta indicação que adicionaremos como subscritores da contribuição.

Só para se ter uma ideia, reproduz-se em VoD alguns dos problemas clássicos de Teles x Produtores de Conteúdo, acentuados pela característica do serviço ser mais recente e menos conhecido do público em geral. Dificuldades no estabelecimento e cobrança de tributos, empoderamento de plataformas multinacionais, necessidade de incentivo à produção nacional de conteúdo, estabelecimento de cotas, necessidade de fazer valer a lei brasileira no provimento do serviço, entre outras, são pontos a serem endereçados. Se não houver pronunciamento da sociedade pode ser que essa regulamentação não se estabeleça o que beneficiaria os grandes grupos transnacionais em detrimento da produção independente nacional e mais uma vez uma ameaça à soberania cultural e comercial da sociedade brasileira.

1. Considerando as competências, objetivos e atribuições da Agência Nacional do Cinema –

ANCINE dispostos na MP 2.228-1/2001, e as recomendações constituídas no âmbito do

Conselho Superior do Cinema, conforme descrito na publicação “Consolidação da visão do

Conselho Superior do Cinema sobre a construção de um marco regulatório do serviço de

vídeo sob demanda”

1, a Agência Nacional do Cinema vem informar aos agentes do mercado

audiovisual e à sociedade em geral sua intenção de promover o debate público sobre os

elementos relevantes para uma regulação da oferta de conteúdos audiovisuais sob demanda

aos consumidores brasileiros.

2. No ano de 2015, o Conselho Superior de Cinema (órgão consultivo representativo do governo e da sociedade civil responsável pela elaboração da política pública do audiovisual)2

Colocou a matéria em sua pauta com o objetivo de construir diretrizes para a modelagem de um ambiente regulatório que reúna as melhores condições para o desenvolvimento da oferta

não linear de conteúdos audiovisuais no mercado nacional. Os debates no Conselho, que

culminaram na publicação de documento específico, foram pautados (i) pela busca da

ampliação da diversidade na oferta de conteúdos audiovisuais (de modo a aumentar a

liberdade de escolha dos consumidores brasileiros), (ii) pela segurança jurídica, (iii) pela

isonomia concorrencial entre os agentes econômicos que atuam nos diversos segmentos do

mercado audiovisual, e (iv) pela perspectiva de desenvolvimento dos serviços e da economia

audiovisual do país.

INTRODUÇÃO

3. A regulação do audiovisual tem o papel fundamental de conciliar os princípios constitucionais e os de regulação econômica em relação às características do mercado. Cumprir este papel significa coadunar as suas práticas com a política pública estabelecida para o audiovisual brasileiro - que tem expressão em finalidades constitucionais como isonomia, liberdade de iniciativa, liberdade de expressão, pluralismo e valorização da cultura nacional -, ao mesmo tempo em que demanda atenção à organização estrutural do audiovisual como atividade econômica.

4. O adequado funcionamento do mercado audiovisual pressupõe um conjunto de proposições e arranjos normativos – a começar pelas normas que regem o direito autoral e o direito de propriedade sobre bens imateriais – capazes de proporcionar um ambiente favorável ao desenvolvimento pujante e sinérgico das atividades responsáveis pela produção e circulação de conteúdos audiovisuais.

5. Estruturadas a partir dessa concepção, as políticas regulatórias implementadas nos últimos

dez anos têm propiciado um ciclo virtuoso de desenvolvimento do mercado audiovisual

1 Disponível em: http://www.ancine.gov.br/sites/default/files/CSC - Consolidação Desafios VoD 17 12 15_1.pdf pdf.

2 Instituído na forma do art. 3o da MP 2.228-1/2001.brasileiro. Conforme estudo elaborado pela ANCINE

3 , a participação do setor na economia brasileira cresceu 66% entre 2007 e 2013 (de 0,38% a 0,54% do PIB), alcançando um montante de R$ 24,5 bilhões no ano de 2014. Destaca-se o segmento de TV Paga, que, impulsionado pelos efeitos regulatórios da Lei n° 12.485/2011, aumentou sua participação no valor adicionado pelo setor audiovisual em 21,4% entre 2007 e 2014.

6. Os serviços de vídeo sob demanda (VoD, ou Video on demand em inglês) são considerados

peça fundamental no contexto de continuidade do crescimento do setor, em função do impacto atual e potencial sobre os hábitos de consumo. A maior liberdade do usuário emacessar os conteúdos no momento por ele desejado representa uma ruptura com os padrões tradicionais de consumo linear e tem conquistado a adesão de um contingente cada vez maior de pessoas.

7. Estima-se que a proporção de pessoas que acessam vídeos sob demanda ao menos uma vez

por dia tenha crescido de cerca de 30% para mais de 50% entre usuários de banda larga, de

2010 para 2015. O tempo semanal que as pessoas estariam dedicando a assistir a séries de

TV, programas e filmes nessa modalidade teria dobrado de 2011 a 2015.4 No Brasil, a

penetração desses serviços seria estimada em 49% dos usuários de internet, similar a dos

EUA e superior à de países como Canadá e México 5 .

8. Com a progressiva ampliação da banda larga e o aumento do acesso a dispositivos móveis

capazes de reproduzir conteúdos audiovisuais, espera-se que se intensifique ainda mais o crescimento do consumo de conteúdos audiovisuais sob demanda no mundo e no Brasil. No

contexto de maturação desses serviços, faz-se relevante a atenção do Estado – a exemplo do

que ocorreu em outros países – para assegurar um ambiente concorrencial e regulatório

isonômico que fortaleça o crescimento do setor, ao mesmo tempo que induza as

transformações dele decorrentes a não perderem de vista valores como a liberdade de

expressão, a promoção da cultura brasileira e a proteção a crianças e adolescentes

9. É preciso permitir o acesso de empresas menores e entrantes ao mercado, preservar a

experiência do usuário e adequar os agentes estrangeiros às exigências da legislação

brasileira. Além disso, também compõe esta pauta a implementação de um modelo

tributário equilibrado, que considere a capacidade contributiva dos agentes do mercado e a

lógica de negociação de conteúdo audiovisual que se verifica nos serviços não lineares.

10. Conforme será descrito ao longo da presente notícia, a primeira etapa de uma possível

regulação passa pela definição de escopo e dos objetivos pretendidos. Em seguida, serão

abordadas as obrigações aos agentes econômicos, como as iniciativas voltadas para a

promoção do conteúdo nacional e para um modelo de tributação mais adequado a este

mercado.

3 Vide “Valor Adicionado pelo Setor Audiovisual 2016” em www.oca.ancine.gov.br, aba “Publicações”

4

Fonte: TV and Media 2015, The Empowered TV and media consumer’s influence. Consumerlab,

Ericsson, 2015.

5

Fonte: IBOPE (2016). Disponível em http://statista.com.

AS BASES DO MODELO

11. Considerando o modelo regulatório vigente para o mercado audiovisual brasileiro e as

especificidades da oferta de conteúdos audiovisuais não lineares no mundo, entendemos

como ponto de partida a necessária definição do mercado da Comunicação Audiovisual sob

Demanda (CAvD), como segmento específico do mercado audiovisual6

. Esse segmento tem

por característica principal a oferta ao usuário de conteúdos audiovisuais previamente

selecionados ou organizados em catálogos, por meio de redes de comunicação eletrônica,

para fruição conforme seu pedido e em momento por ele determinado. Distingue-se, assim,

da lógica de programação em horários fixos, característicos de outros segmentos do mercado

audiovisual, tais como a televisão aberta, a televisão paga e as salas de exibição.

12. Trata-se aqui de um conjunto de atividades, sistemas, plataformas e interfaces, no qual se

destacam duas atividades principais, fundamentalmente distintas entre si. São elas:

a. Serviços de Vídeo sob Demanda, definidos enquanto serviços a partir do quais há a

seleção e organização, em última instância e na forma de catálogo, de conteúdos

audiovisuais para oferta ao público em geral; e

b. Plataformas de Compartilhamento de Conteúdos Audiovisuais, definidas enquanto

interface e sistemas específicos que (a) armazenam e disponibilizam ao público em geral

catálogos de conteúdos audiovisuais produzidos ou selecionados por usuários (pessoa

natural ou jurídica); (b) organizam, principalmente por meio de algoritmos, os

conteúdos audiovisuais armazenados de modo a impactar na apresentação, na

identificação ou no sequenciamento dos conteúdos disponibilizados aos usuários, e (c)

tenham finalidade comercial.

13. Os Serviços de Vídeo sob Demanda são considerados, desde a década de 1990, como o

horizonte de expansão do mercado audiovisual. Atualmente a prestação desses serviços

encontra-se consolidada em vários países devido, sobretudo, aos avanços tecnológicos

associados à oferta de acesso à internet banda larga. Vários provedores disputam o mercado

brasileiro com serviços prestados a partir da internet (serviços OTT – over the top) ou através

de redes dedicadas específicas, operadas por empresas de televisão a cabo ou telefonia. Tais

serviços oferecem catálogos de conteúdos audiovisuais cujo acesso prevê, por parte do

usuário, o visionamento de publicidade, a assinatura mensal ou a compra ou aluguel de

conteúdos específicos.

14. As Plataformas de Compartilhamento de Conteúdos Audiovisuais, por sua vez, ao acolherem

e disponibilizarem ao público grande quantidade de conteúdos audiovisuais (produzidos por

pessoas físicas ou jurídicas) têm desempenhado, no mercado audiovisual, papel fundamental

como espaço de experimentação de novos conteúdos e formatos e de formação de novos

profissionais. Proporcionam, assim, as condições para a fermentação de ideias inovadoras

6 Os outros segmentos do mercado audiovisual são: o cinema (salas de exibição), o mercado de vídeo

doméstico, de TV aberta (radiodifusão de sons e imagens) e de TV Paga (comunicação de acesso

condicionado).

que poderão impactar todo o mercado audiovisual, inclusive outros segmentos desse

mercado.

15. Em contraste com a televisão, a Comunicação Audiovisual sob Demanda é caracterizada pela

não linearidade dos conteúdos audiovisuais disponibilizados. Ao contrário dos serviços

lineares, que presume uma grade de programação fixa e pré-determinada, na CAvD o usuário

é exposto a um catálogo de conteúdos a partir do qual pode selecionar determinadas obras

de modo a construir uma experiência personalizada de fruição. A evolução deste segmento

de mercado tem, contudo, o aproximado do segmento televisivo, posto que Serviços de

Vídeo por Demanda e Plataformas de Compartilhamento de Conteúdos Audiovisuais

competem efetivamente pela capacidade de atenção consumidores em acessar conteúdos

audiovisuais.

16. Além disso, os Serviços de Vídeo por Demanda têm ofertado, cada vez mais, conteúdos

similares àqueles encontrados nos serviços de televisão, disponibilizando inclusive obras

exclusivas ou de produção própria. Por isso, do ponto de vista de alguns consumidores,

podem se constituir enquanto alternativa aos serviços de televisão por assinatura. Já as

Plataformas de Compartilhamento de Conteúdo Audiovisual, além de competirem pela

audiência dos usuários, também competem por recursos publicitários com os serviços de

televisão, especialmente a televisão aberta.

17. É importante notar que os serviços de oferta de acesso à internet devem ser tratados de

forma distinta aos serviços de VOD, não estando dentro do escopo da regulamentação

pretendida para a Comunicação Audiovisual sob Demanda, ainda que temas relacionados a

essa infraestrutura possam afetar os serviços providos a partir da rede.

18. O alcance regulatório de que se trata aqui também não deve atingir os serviços de oferta de

conteúdo audiovisual que seja incidental à oferta de outros conteúdos, aos serviços de

caráter jornalístico e ainda aos serviços não lineares de disponibilização de conteúdo por

tempo determinado prestados pelas programadoras de canais abertos ou fechados de

televisão de forma subsidiária à programação linear (catch up TV).

DOS PARÂMETROS GERAIS

19. O exercício das atividades relativas à Comunicação Audiovisual sob Demanda deve ser guiado

pelos princípios constitucionais, especialmente aqueles relacionados ano Título VIII,

Capítulos III (“Da Educação, da Cultura e do Desporto”), IV (“Da Ciência, Da Tecnologia e da

Informação”) e V (“Da Comunicação Social”), assim como os princípios estabelecidos na

Convenção sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais,

incorporada ao arcabouço legislativo brasileiro através do Decreto 6.177/2007, e pelos

princípios e preceitos consignados na MP 2228-1/2001, na Lei 12.485/2011, e na Lei

12.965/2014 (“Marco Civil da Internet”), juntamente com o Decreto 8.771/2016, que a

regulamenta.

20. Conforme já mencionado, o debate coloca em primeiro plano a necessidade de coadunar a

Comunicação Audiovisual sob Demanda com as linhas gerais da política pública audiovisual

brasileira. Isto tem uma importância, inclusive, do ponto de vista concorrencial, dada a

necessidade de proporcionar condições isonômicas aos agentes econômicos que atuam no

mercado audiovisual brasileiro, especialmente no âmbito das obrigações tributárias e

regulatórias, inclusive aquelas relativas ao apoio ao desenvolvimento da indústria

audiovisual brasileira.

21. Um desafio relevante, no caso da Comunicação Audiovisual sob Demanda, é a possibilidade

de extraterritorialidade de atuação dos agentes econômicos, o que põe em risco a simetria

das condições de competição entre empresas brasileiras e estrangeiras. Assim, faz-se

necessário afirmar a liberdade de iniciativa e, ao mesmo tempo, condicionar a atuação no

mercado brasileiro ao seu registro perante o órgão nacional competente e à observância das

leis brasileiras.

22. A fim de garantir a observância das leis brasileiras na exploração do mercado nacional, assim

como as condições isonômicas de concorrência entre nacionais e estrangeiros no provimento

dos serviços, é necessário incluir no escopo da regulação as operações prestadas a partir do

exterior, definindo estratégias que tornem efetivas as medidas regulatórias adotadas no país.

23. O exercício de atividade econômica no âmbito da comunicação audiovisual sob demanda,

por enquadrar-se no mesmo rol de atividades relativas à Comunicação Social Eletrônica na

Constituição, deve seguir os mesmos preceitos dispostos na Constituição Brasileira. A

responsabilidade pelo cumprimento das normas legais deve ser endereçada a brasileiros, os

quais devem conferir a devida atenção a questões relativas ao apoio e promoção da

produção audiovisual brasileira, à proteção da infância e juventude e à obrigação de envio

de informações ao órgão regulador competente.

24. A promoção da cultura nacional e do talento brasileiro e o estímulo à produção nacional

independente também precisam ser considerados, implicando obrigações regulatórias

específicas, observadas as particularidades de suas principais atividades. Tais obrigações

podem se materializar em mecanismos como: (a) disposição em catálogo de percentual

mínimo de obras audiovisuais brasileiras e obras audiovisuais brasileiras independentes; (b)

investimento direto na produção ou licenciamento de obras brasileiras e obras audiovisuais

brasileiras independentes; (c) equidade na divulgação das obras brasileiras e brasileiras

independentes em catálogo através de exposição visual equilibrada de tais conteúdos nas

interfaces acessíveis aos usuários e; (d) contribuição tributária específica relativa a este

segmento do mercado audiovisual.

25. Essa iniciativa também trata da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria

Cinematográfica Nacional - CONDECINE, devida em razão da exploração de obras

audiovisuais em qualquer dos segmentos do mercado audiovisual, cuja arrecadação ajuda a

financiar o desenvolvimento deste setor. Isto porque, diante das características da CAvD,

associada à disponibilização de catálogos, faz-se necessária uma revisão da lógica de

incidência do tributo. A CAvD atende nichos particulares de consumo, o que não se

harmoniza com a lógica atual da contribuição. Assim, o ideal é que ela passe a incidir sobre o

conjunto ou o total das receitas obtidas no mercado brasileiro, inclusive as de natureza

publicitária, e não mais sobre a oferta de cada título disponível no catálogo.

26. Por fim, a adequada ação regulatória demanda que o Estado tenha acesso a informações

sobre os mercados e o funcionamento de seus operadores. Deste modo, a regulação deverá

disciplinar o acesso, pelo órgão regulador competente, às informações relacionados ao

credenciamento dos agentes econômicos da Comunicação Audiovisual sob Demanda, os

profissionais responsáveis pelas operações, as receitas obtidas pelo exercício das atividades

no mercado brasileiro, assim como aquelas relativas às obras audiovisuais existentes no

catálogo. Tais informações deverão ser objeto de resguardo e proteção por parte do órgão

regulador, especialmente no que tange às implicações concorrenciais relativas à sua

publicação.

ESPECIFICIDADES REGULATÓRIAS DAS ATIVIDADES DA COMUNICAÇÃO AUDIOVISUAL SOB

DEMANDA

27. Os Serviços de Vídeo sob Demanda e as Plataformas de Compartilhamento de Conteúdo

Audiovisual guardam distinções relevantes, dentre as quais destacam-se a seleção e

curadoria do conteúdo audiovisual disponibilizado e a oferta predominante de conteúdos

profissionais, com fins comerciais. A regulação deve, portanto, se adequar às especificidades

de cada atividade. A tabela que segue resume um possível caminho para as obrigações

incidentes em cada atividade.

OBRIGAÇÕES REGULATÓRIAS PROPOSTAS PARA AS ATIVIDADES DE COMUNICAÇÃO

AUDIOVISUAL SOB DEMANDA

Serviços de Vídeo sob Demanda

Plataformas de Compartilhamento de Conteúdos Audiovisuais.

Profissionais brasileiros

Sim, enquanto titulares da responsabilidade editorial e responsáveis pela seleção dos conteúdos disponibilizados no mercado brasileiro

Sim, enquanto titulares da responsabilidade editorial no mercado brasileiro.

Obrigações de informação de receitas

Sim, quaisquer receitas Sim, para as plataformas cuja receita anual obtida no mercado brasileiro seja superior ao de pequena empresa.

Classificação indicativa

Sim, para as obras de todo o catálogo

Sim, para as obras destinadas ao público brasileiro em plataformas cuja receita anual obtida no mercado brasileiro seja superior ao de pequena empresa. A plataforma deve ser responsável subsidiária da obrigação.Obrigação de carregamento de conteúdos brasileiros

Sim. Não.Investimento na indústria audiovisual brasileira

Sim, na produção ou licenciamento de conteúdos audiovisuais brasileiros

Não.

Destaque de conteúdos brasileiros no catálogo

Sim. Sim.

Condecine Sim. Sim.

CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS

28. A agência opina ainda que, ao rever a incidência da Condecine para o segmento Outros

Mercados - Vídeo por Demanda, seja realizada igualmente a revisão da Condecine do

segmento de mercado de vídeo doméstico que, por também a atender mercados de nicho,

deveria ter, por justiça tributária, sua incidência transferida dos títulos de cada obra lançada

nesse mercado para um percentual do faturamento dos agentes econômicos que atuam

nesse segmento de mercado.

29. Por fim, importa ressaltar que a agência espera colher opiniões e contribuições com esta

Notícia Regulatória acerca de todos os itens por ela trazidos. Considerando o grau de

maturidade do mercado audiovisual brasileiro, dos serviços de vídeo sob demanda e das

plataformas de compartilhamento de conteúdos audiovisuais, assim como o exposto nesta

Notícia Regulatória, a ANCINE pretende especialmente obter respostas e sugestões para as

seguintes questões específicas:

i) Como lidar com a extraterritorialidade na prestação das atividades de Comunicação

Audiovisual sob Demanda de modo a evitar assimetrias nas condições de competição

entre empresas brasileiras e empresas estrangeiras que atuam nesse mercado?

ii) Caso a disposição obrigatória de obras e conteúdos audiovisuais brasileiros nos catálogos

seja uma opção regulatória, como poderia essa obrigação ser efetivada sem comprometer

o aumento da diversidade de títulos estrangeiros disponíveis?

iii) Caso se torne obrigatório o investimento direto na produção e/ou o licenciamento de

obras brasileiras por parte dos Serviços de Vídeo sob Demanda, como esse dispositivo

poderia ser efetivado?

iv) Como assegurar a equidade ou o destaque na divulgação das obras audiovisuais

brasileiras nos catálogos por meio da exposição visual de tais conteúdos nas interfaces acessíveis aos usuários?

v) Caso a incidência da Condecine passe a ter base no faturamento das empresas que atuam

na Comunicação Audiovisual sob Demanda, quais os percentuais deveriam ser

praticados?

vi) Considerando cada um dos possíveis dispositivos regulatórios descritos no item 25, seria

interessante o estabelecimento de obrigações assimétricas, menores para entrantes no

mercado – a exemplo de alíquotas de Condecine progressivas –, de modo a incentivar a

diversidade de ofertantes do serviço e a maior competição?